전국에서 지방분권과 균형발전에 대한 논의가 봇물처럼 터져 나오는 가운데 광주에서도 ‘2018 개헌과 지방분권을 위한 대토론회’가 지난 21일 5.18기록관에서 열렸다.

이번 토론회는 류한호 광주대 교수를 좌장으로 이민원 광주대 교수, 윤영진 계명대 교수가 발제를 맡았고, 최경환 국민의당 국회의원, 김보현 광주시의회 행정자치위원장, 장필수 광주전남기자협회장, 김영집 지역미래연구원장, 오병기 광주전남연구원 선임연구원 등이 토론자로 나섰다.

먼저 제1발제자로 이민원 광주대 교수는 ‘개정헌법에 담겨질 지방분권의 성격과 내용’에 대해 발표했다.

지방자치권과 주민자치권 강화 필요

- 한국의 지방정부는 내포형으로 독립된 법인격 지위를 갖고 있지 않은 상태의 중앙정부의 하급행정기관으로 존재하고 있다. 지방의회의 기능적 권한에 속하는 사항들은 형식적 의미에서 모두 법령의 범위 내에 제한되어 있지만, 실제로는 지방의회의 기능적 권한은 모두 중앙정부에 의해 통제되고 있는 현실이다.

지방자치권과 주민자치권을 크게 강화하기 위해서는 자치입법권, 자치재정권, 자치조직권 등을 핵심 개헌의제로 해야 한다. 자치정부의 출발은 자치에 필요한 정책과 사무에 대한 법률적 정당성을 확보하는 것이다. 다만 자치정부의 입법권에 대한 우려(주민에 대한 과도한 통제, 입법능력)를 불식할 보완책이 필요하다.

자치재정권은 재원조달능력의 범위 안에서 정책을 구사하는 훈련이다. 적재적소에 필요한 재원을 스스로 조달하여 자율적 발전 추구 능력을 함양해야 한다. 하지만 지역별 재정력 격차에 따른 지역격차 심화 방지가 관건이긴 하다.

각각의 지역마다 지역발전을 위한 적절한 행정 및 의회 조직 형태가 존재할 거다. 현재 지방자치단체의 자치조직권은 법률에 위임되고 있다. 개정안으로 지방자치단체의 기관구성과 지방의회의 조직·권한·의원선거, 지방자치단체장의 선임방법 등 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 자치법률과 조례로 정해야 한다.

주민은 자신의 필요를 충족시키기 위해 정부의 정책, 조례, 법률 등을 만들고 개정하고 폐기할 수 있어야 한다. 이와 같은 생활정치가 가능하기 위해서는 주민자치권이 필요하다.

현행 헌법에서 지방자치에 대한 사항을 규정하고 있는 제117조에 ‘지방자치단체의 모든 권력은 주민으로부터 나온다’라는 조항을 신설하고, 지방의회에 관한 사항을 규정하고 있는 헌법 제118조에 ‘지방자치단체의 중요한 의사결정을 위하여 주민의 참여가 법률의 범위 안에서 보장된다’라는 주민의 직접적 참여에 대한 보장규정을 넣어야 한다.

상원을 도입하고, 법률안 거부권을 줘야

- 상원을 도입해야 한다. 농어촌 공간의 의원 숫자 감소 부작용을 해결하고, 지역 공간을 대표하는 의원이 필요하다. 다만 국회의원에 대한 부정적 인식으로 의원 수 증원에 대한 거부감 해소 방안이 필요하다.

상원은 하원을 견제할 수단으로써 상원에게 법률안 거부권은 중요하다. 거부권을 통해 상원은 지역 및 지방정부의 이해를 실질적으로 중앙정치·행정에 관철할 수 있기 때문이다.

총괄적으로 입법부는 지역대표형 참의원(상원)의 도입이 필요하며 사법부는 대법원을 제외한 고등법원과 지방법원 등을 지방자치기관화 해야 한다. 행정부는 중앙정부와 지방자치단체간의 기능배분 및 보충성원칙의 보장, 수직적 지방재정조정의 수평적 지방재정조정으로의 재정조정기능의 중점이 전환돼야 한다.

이에 대해 최경환 의원은 “이번 개헌논의처럼 분권으로 논의된 적은 없었다. 개헌문제는 나라의 뼈대를 바꾸는 일이다”면서 “새정부 출범 초기에 숨 가쁘게 여러 개혁조치를 하면서 이 상황에 개헌문제가 들어갈 수 있을지 걱정이다. 이번 기회를 잃으면 다음에 기회가 있을까 우려된다”고 말했다.

이어 그는 “지방과 중앙 간의 격차가 심해져 중앙정부에 요청하지 않으면 안 되는 상황이다. 국회가 헌법개헌안을 할 수 있도록 시민적 압력이 집중적으로 필요하다”면서 “‘개헌촛불혁명’이 정답이다. 시민적 차원에서 촛불처럼 일어나야 한다”고 덧붙였다.

김보현 시의원은 “지방자치 운영을 바라보는 시민들의 평가가 긍정적이지 않다”며 “정당정치의 강화라는 측면에서 시민들이 흔히 직접민주주의나 주민참여 강화로 해결하려 하지만 절대 현실은 그렇지 않다”고 말을 꺼냈다.

이어 그는 “분권형 개헌이 이루어져도 그 권력의 주체 담당자는 기존 정당이 된다. 정당 혁신과 정당 개혁의 문제를 놓쳐서는 분권형 개헌의 문제가 긍정적으로 작동하지 않을 거다”면서 “전체적인 중앙당을 넘어 시도당 차원의 발전에 대해 상당부분 고민해야 한다”고 강조했다.

장필수 기자협회장은 “지방자치가 20년이 넘었지만, 지방중심의 구조는 안 되어 있는 게 사실이다. 다매체 시대이지만 시민들은 뉴스를 볼 때도 지방뉴스는 부가적이며 중앙뉴스에 관심이 더 크다”면서 “지난 ‘서울신문’에서 개헌에 대해 여론조사를 했는데 개헌에 59.8%가 찬성했다. 하지만 큰 틀에서 여론을 묻는 것이었지, 세부적으로 들어가면 시민들은 잘 모르는 게 사실이다”고 말했다.

이어 그는 “지금부터 언론의 홍보가 중요하다고 본다. 지자체·의회·시민사회단체가 모두 나서 지방분권형 개헌의 당위성을 설명할 때 언론을 적극 활용할 필요가 있다”고 강조했다.

1발제에 이어 제2발제로 윤영진 교수가 ‘지역균형발전을 위한 재정분권의 바람직한 바람’에 대해 발표했다.

동의 없는 국고보조사업으로 확대 된 지방비 부담

- 국고보조금 확대의 문제점은 그것이 용도가 지정된 조건부 지원금이란 점과 지방비의 대응이 수반된다는 점에서 비롯된다. 그 중에서도 중앙정부가 지방을 통제하는 수단으로 활용하고 지방의 동의 없는 국고보조사업으로 인해 지방비 부담이 확대 누적된다는 점이 가장 큰 문제다.

국고보조금은 지방비 부담 비중은 매년 증가하여 30%대 후반에 이르고 있다. 이는 중앙정부가 정부비용을 줄이면서 공공재를 공급하는 방법으로 국고보조금제도를 이용하고 있음을 시사한다.

중앙재정 대 지방재정의 총량 배분 비율 적정성 합의 필요

- 정부간 재정관계의 정립은 수직적 재정관계에서의 조세와 이전재원의 배분구조를 바꾸는 작업이다. 지방분권화의 기본방향은 이전재원보다 조세 중심의 배분구조를 바꾸되 지방세 중심의 자주재원주의 원칙에 근거할 필요가 있다. 분권화 방향을 반영하되, 기능(권한)배분, 지역간 형평성, 역사성, 정치적 실현 가능성 등 다양한 요소들을 고려하여 재정립해야 한다.

현행 중앙재정 대 지방재정의 총량 배분 비율의 적정성에 대한 합의가 필요하다. 이는 ‘재정중립형 지방재정 개혁’의 타당성과 정치적 실현가능성을 판단하는 주요 조건이기 때문이다.

중앙과 지방 간 총량 배분 비율은 지방세 비중 및 국세와 지방세의 신장률과 무관하지 않다. 2005~2015년 결산 기준 국세 연간신장률 5.86%, 지방세 7.00%로서 지방세 연간신장률이 높다는 점에 주목할 필요가 있다. 지방세 신장률이 국세보다 클 경우 지방세 비중이 커질수록 장기적으로 지방재정에 유리하게 작용할 것이다.

지방세 확충 대안 방안, 지방소비세와 지방소득세

- 지방세 확충 대안으로 공동세 성격의 지방소비세와 지방소득세가 적합하다고 판단된다. 첫째, 우리나라 지방세 유형을 보면 재산과세 비중(46.6%, 2015년 결산기준)이 가장 크며, 소비과세(24.8%)와 소득과세(19.9%) 비중이 낮기 때문에 지방세 신장률이 높은 지방소비세와 지방소득세 비중을 높여야 한다. 둘째로, 지방소비세와 지방소득세는 국민부담을 추가로 주지 않고 지방세수를 확대할 수 있다는 점에서 제도 개혁의 정치적 실현가능성이 높다고 볼 수 있다.

지방소비세는 세원 이양 방식이 아닌 세수 이양 방식으로 도입되었기 때문에 이양 비율을 쉽게 인상할 수 있는 특성을 가졌고, 지방소득세는 국세인 소득세와 세원을 공유하되, 지방정부의 독립세로 전환해놓았기 때문에 비례세율 또는 차등세율로 도입하기 용이하다.

그 외에도 ▲종합부동산세 강화 ▲고향사랑 기부제도 도입 ▲현행 소득세 누진구조 하에서의 지방소득세 비례세화 등이 있다.

이에 대해 김영집 원장은 “재정분권화 추진과 더불어 균형발전을 위한 방안이 동시에 추진되어야 한다. 재정분권이 어느 정도 진척되더라도 현재의 지역 간 격차, 또 지역의 조건에 따라 여전히 불균형현상이 시정되지 않는다면 재정분권만으로 더불어 잘 사는 나라를 만들 수 없다”며 “참여정부시기의 국가균형발전위원회를 전면 복원하여 균형발전을 획기적으로 증대시키는 정책을 추진하고 거기에 균형발전특별회계 규모를 확대하여 재정분권화와 균형발전을 동시에 추진하게 되면 지방 발전을 성공적으로 도모할 수 있다”고 주장했다.

오병기 연구원은 “양적으로나 질적으로 지방재정의 열악함은 지속되는 추세다. 대표적인 자체 재원인 지방세 수입 비중이 증가하지 않는 것이 그 단적인 사례다”며 “지방세 제도 개선과 병행하여 지역발전 재원으로서 (가칭)지역개발교부세를 신설해 성장잠재지역에 집중 배분을 추진해야 한다”고 강조했다.

덧붙여 그는 “수도권과 상생·경쟁 가능한 수준으로 성장잠재지역을 성장시킬 때까지 한시적으로 운영하고 10년간 비수도권 자치단체를 중심으로 지역사업에 집중 투자 후, 사업성과에 따라 추가적으로 10년 연장이 필요하다”며 “그동안 비과세·감면된 세원을 활용해 추가적 국가재정을 부담 없이 추진해야 한다”고 제시했다.