1. 질곡의 지방자치, 부침의 역사

우리나라 지방자치 선거는 1952년에 처음 시작되었다. 1960년 4.19 혁명이후 개헌을 통해 수립된 제2공화국에서 지방자치단체장까지 확대되었다, 그러나 1961년 5.16 군사정권이 들어서면서 ‘지방자치에 관한 임시조치법’으로 지방의회를 해산하고, 지방자치는 통일 이후로 유보한다고 결정하여 폐지되었다. 이후 특별·직할시장, 도지사, 시장, 군수 등 각급 행정구역의 장을 모두 중앙정부(내무부)에서 직접 임명하는 임명제(관선제)가 실시되었다.

1987년 6월 항쟁과 개헌으로 임시조치법은 폐지되고, 개정 헌법에 따라 1987년 지방자치법의 부활로 1991년 지방의회선거, 1995년 지방단체장 선거를 치름으로써 본격적으로 새로운 지방자치시대가 열렸다.

지역민과 함께 풀뿌리 민주주의 실현이라는 기대 속에 시작된 직선제 선거로 많은 변화와 발전이 이루어 졌다고 볼 수 있다. 그러나 세금은 대부분의 세목을 국세로 지정해놓고 지방세 항목을 줄여놓음으로써 중앙정부에 의존할 수밖에 없는 종속적 구조를 유지하고 있다. 서울특별시나 수도권 대도시를 제외하면 재정자립도가 대부분 50%조차 넘지 못하여 중앙정부의 교부세와 보조금에 의존해야 하는 게 대한민국 지방자치제도의 현실이다. 교부세와 보조금에 의존하게 되면 지방자치단체의 행정이 중앙정부에 종속될 수밖에 없다. 지방자치단체에서 무슨 사업을 하려 해도 중앙정부에서 교부세 및 보조금을 주지 않는 방법으로 통제할 수 있는 구조다.

2. 단체장들의 임기 내 성과 조급증...후유증 심각

4년마다 돌아오는 선거를 미리 대비하기 위하여 성과를 내야 하는 지방단체장들의 조급증은 우선 생색이 나는 사업을 저지르고 보자는 성과주의 문화를 확산시켰고, 이는 지방자치시대의 폐해 중 하나로 꼽힌다. 무리한 사업추진으로 인하여 국세와 지방세 낭비사례가 속출하고 이에 대한 피해는 지역민이 고스란히 떠안아야 했다.

광주광역시 경우, 민선1기 송언종 시장은 1996년 7월 9일 서방지하상가 조성사업을 주민들에 의사를 묻는다며, 반경 5백m이내 거주민과 지하도 경계 양편에 접한 점포 소유자 및 점포 세입자 등 8천1백89명을 대상으로 투표를 실시했다. 투표에 참가한 4천3백93명중 77%인 3천3백29명(반대 9백52명, 무효 1백12명)가 찬성을 했다. 하지만 이 사업은 분양이 되지 않아 다시 묻어버리는 해프닝을 연출하고, 지금까지 방치되고 있는 실정이다.

서방지하상가 사업에서 결정적 오류를 범한 행정 중 하나는 해당지역민들 대상으로 투표하면 지역민들이 반대를 하지 않을 것이라는 예측으로 광주시는 집행하고자하는 목표에 주민들을 들러리 세웠다는 것이다.

이뿐 아니라 광주시는 2순환도로의 수요예측을 잘못해 세금 먹는 하마란 논란을 일으키고 있으며, 담당공무원이 자살하는 사건까지 발생하기도 했다. 또한 현재 운행되고 있는 광주지하철의 수요예측 잘못으로 인하여 하루 1억3천만 원의 손실을 보고 있으며, 그 피해는 시민들이 고스란히 안고 가고 있다. 전라남도에서는 F1경기장으로 수천억 원의 세금을 탕진하는 사례도 있다.

3. 쉽지 않은 싸움, 해법으로 공론화를 제안한 것

이번 도시철도2호선 공론화과정은 ‘갑’과 ‘을’의 싸움이었다. ‘갑’은 광주광역시와 산하기관, 일부 언론이었고, ‘을’은 사람중심 미래교통 시민모임(이하 시민모임) 이었다. 당초 시민모임이 공론화를 요구하면서 2호선 저지에 목표를 두고 있었지만, 어려운 여건 속에서 성공하리라고는 생각하지 않았던 것이 사실이다. 20여 년 동안 2호선사업을 진행해야 한다는 홍보를 시민들은 귀가 따가울 만큼 들었을 뿐만 아니라, 우리 집 앞으로 지하철이 지나고 정류장이 생긴다는데, 그래서 집값도 올라간다는데 어떤 주민이 반대 하겠는가!

그동안 2호선을 건설해야 한다며 설파해 왔던 교수들, 용역에 자문하고 도장 찍어준 전문가들, 도시철도건설 추진 자문단위원들, 그동안 추진해온 용역사와 가장 이해당사자인 건설사들 및 철도 전문가 집단 속에서 시민모임이 공론화를 진정성 있게 진행한다고 하더라도 중단시키는 자체가 불가능할 것이라는 생각이 컸음을 고백한다.

그럼에도 불구하고 공론화를 요구하면서 끝까지 참여한 이유는 크게 네 가지로 함축 할 수 있다.

첫째, 시민의 알권리다, 잘못된 정책을 잘못되었다고 말하는 시민들이 있어야 한다는 것이며, 왜 무엇이 잘못되었는지 시민에게 알 수 있는 기회를 주어야 한다.

둘째, 시민들이 직접 참여한 실천적인 새로운 시민운동이다, 광주시가 수조원의 예산이 소요되는 사업을 일방적으로 추진하는 경우, 시의회나 언론에서 제대로 문제점을 지적하고 시정하려는 노력이 부족한 탓에 시민들이 직접 나선 참여운동이다.

셋째, 학습하고 토론하며 대안을 제시하는 시민운동이다, 무조건 반대하는 시민운동보다는 면밀히 분석하고 전문가들과 함께 학습하며, 국내외 현장의 비교와 체험을 통해 대안을 제시한 시민운동이다.

넷째, 광주형 시민참여숙의공론조사 모델 제시가 목적이었다. 약 2조~3조원이 소요되는 사업을 시민과 함께하는 숙의공론조사 없이 한다는 것은 안 된다는 것이다.

문재인 정부가 들어선 직후 주민 참여형 공론화가 화두였던 바, 광주에서 올바른 진정한 공론화모델을 제시하고 싶었다. 그러나 광주시와 산하기관이 처음부터 끝까지, 일방적으로 깊숙이, 변칙적으로 개입하여 공정한 공론화는 애초부터 불가능했다.

4. 기득권과 구태 탈피한 새로운 시민운동 제시

사람중심 미래교통 시민모임은 약 500여명으로 구성되었다. 물론 직장에 근무하는 사람들과 생업에 종사한 사람들이 대부분이었다. 직업들도 변호사, 의사, 약사, 교수, 노무사, 회계사. 언론인, 마을활동가 등 다양한 사람들로 구성되어 활동하였다. 직장에서 1년 동안 징계 받고, 타 지역으로 발령을 받는 사람도 있었고, 부모님 상을 치르면서, 이이가 태어난 날에도, 자신의 집이 이사를 하면서도, 추운날씨에 너무 무리해서 뇌출혈 증상까지 보인 사람들은 물론이고, 너무 추워서 동상 걸린 사람들도 있었다.

릴레이 단식으로 시작한 224일 동안의 천막농성, 매주 일요일 천막공개회의, 12회에 걸친 전문가와 학습, 해외견학 2차례, 국내견학 4차례, 2호선 코스점검 수차례 등을 실시하면서 모든 비용은 시민모임 스스로 해결했다. 후원금 외에도 해외 출장비와 식비, 기타경비, 천막농성 유지 물품, 인쇄물, 교통비 등 수없이 많은 비용을 스스로 부담하여 활동했다.

그 와중에 안타까운 사연도 있었다. 광주시의 들러리 공론화에 임했다면서 비판한 내부 사람도 있었고. 이런 사유 때문에 그동안 모든 자료를 공유했던 밴드를 없애버리는 회원도 있었기에 백서 발간이 너무 늦어지기도 했다.

이 같은 지난한 과정을 되돌아보면, 새로운 희망을 안고 어려운 여건 속에서도 자신의 시간을 쪼개 날을 지새우면서 봉사와 헌신하고, 또 끝까지 응원해주신 분들이 아니었으면 결코 가능하지 않은 일들이었다.

5. 빛바랜 ‘광주형 숙의공론조사’

이번 공론화를 두고 16년여 동안 논란의 종지부를 찍었느니. 거버넌스 성공모델이니, 성공리더십이니, 공론화 성공모델이니 평한다고 한다. 물론 행정으로부터 소외되었던 시민들이 직접 참여하고 정책결정에 참여하였고, 공론화라는 새로운 환경 속에 토론과 학습을 해보았다는 면에서는 큰 의미가 있었다고 본다. 시민의 힘으로 우리의 미래를 향해서 깊은 고민과 학습을 통해서 성숙한 시민들의 정신을 보았다는 점도 매우 큰 성과다. 지역 현안에 대한 제도개혁과 직접참여민주주의라는 환경조성에도 한몫을 했다고 본다.

반면 이런 분위기 속에, 광주답게 떳떳하고 투명하게, 공정하고 슬기로운 공론화를 왜 못 하였던가를 생각하면 한없이 아쉽기만 하다. 시민에게 판단할 기회를 주면서 협치를 통해 새로운 민주적 절차로 숙의공론조사를 운영하였더라도 도시철도 2호선은 계획대로 진행하게 되었을 것이다. 광주시는 광주형 공론문화가 전국으로 확산되게 할 수 있는 기회였음에도, ‘다르게 한 것을 포기’하고, ‘틀린 방식’을 선택하였다는 것이다. 광주시와 산하기관 등을 총동원하여 예산과 인력을 투입하였고, 운행되고 있는 지하철 전광판은 물론이고, 광주도심에서부터 증심사 입구 관광지까지 곳곳을 홍보 플래카드로 뒤덮었다.

휴일에도 해당직원들을 동원하여 시내 주요장소에서, 세금으로 제작된 현수막과 홍보물을 설치하고, 대대적으로 홍보하면서 일방적으로 편법과 변칙적인 개입을 했다. 광주정신을 저버린 ‘광주다운 숙의공론조사‘를 창출하지 못하였다는 것이다. 시민들의 깊숙한 마음에 감동을 주는 공론화는 기대에 어긋나고 말았다.

6. 또 다른 기득권과 구태에 매몰된 시민사회

시민사회 및 활동가들은 갈수록 정부를 비롯하여 지자체 예산에 의존하여 활동하는 사례가 증가하고 있는 실정이다. 이 때문에 감시와 대안은 점점 쉽지 않은 현실이 되어가고 있다. 특히 윤장현 전 시장이 시민사회출신이어서 개인적인 친분이나, 관련된 단체도 많아 견제하기 쉽지 않은 상황이었으며 오히려 방해 하는 인사들과 단체들도 있었다. 그럼에도 시민모임은 문제의식을 갖고 우리가 납부한 세금을 올바른 사업에 사용하고 있는지 생활감시가 시급하다는 인식에 따라 ‘광주도시철도2호선 시민모임’(이하 시민모임)을 출범시켜 공론화까지 마무리를 했다.

2017년 말 당시 윤장현 전 시장이 선거를 앞두고 임기 내 성과를 내기 위해 도시철도2호선 임기 내 착공을 목표로 2.89km 쪼개기 착공을 시도하자, ‘윤장현시장임기내 착공반대 시민모임’이 결성되었고, 선거진행과정에서 ‘공론화요구시민모임’으로 명칭을 변경했다. 이후 후보들이 공론화에 동의하자 ‘사람중심 미래교통 시민모임’으로 변경하면서 도시철도2호선 문제점을 시민들에게 바로 알리고, 저지하는 활동을 지속했다.

일부 언론, 광주시청 및 산하기관이 한마음 한뜻으로 똘똘 뭉쳐 지하철 2호선 건설을 부르짖고 있을 때, 설성가상으로 광주시민단체협의회(이하 시민협)가 광주시 쪽에 결정적으로 손을 들어줌으로써 지역시민사회 한계를 드러냈다.

영하 15도 이른 아침 찬바람에 단식릴레이농성하면서, 1인 시위도 하고 손발 동동 구르며 항거했던 순수하기만 했던 시민모임이었다. 직장을 뒤로하고 자신 주머니에서 꺼낸 비용으로 한푼 두푼 각출하면서 결성하고 활동해오던 시민모임이었다. 그 시민모임이 어렵사리 공론화를 이끌어내고 구체적 준비작업을 시작했다. 그 과정에서 ‘사람중심 미래교통 시민모임’(이하 시민모임)은 ‘시민협’에게 준비위원 2명을 요청하였고, 이렇게 이루어진 것이 공론화준비위원회임은 주지의 사실이다.

당시 분위기는 광주시장의 버르장머리 발언으로 공론화 방법 협상과정에서 시민모임이 주도를 할 수 있는 기회가 있었으나, 광주 시민협이 그 큰 틀을 깨버린 결정적인 사건이었다. 시민협의 충분한 논의 없이 비민주적 절차와 몇 사람들의 기득권주의에 항의하면서 시민협을 탈퇴하는 시민단체도 발생하는 계기가 되었다. 수년 또는, 십 수 년 동안 시민단체를 주도하고 있는 NGO 기득권자들은 선배들에게는 물론, 후배들과 동료들에게 부끄럽지 않은 언행을 해야 한다는 절실함을 남겼다.

7. 무기력한 지방의회 의원들 어떻게 할 것인가

도시철도2호선 공론화 과정에서 모든 국회의원들은 단체장에게 미루고, 지역에서 주도하고 있는 민주당과 민주평화당 및 바른미래당도 무관심뿐이었다. 광주광역시의회는 의결권, 행정감시권, 자율권, 선거권, 청원수리권, 의견표명권, 자료요구권, 출석요구권 및 질문권, 자치단체의 의사를 최종적으로 확정하는 의결기관으로서의 지위 등 9가지의 막대한 권한을 갖고 있었음에도 제대로 된 견제가 없었다. 학습과 사명감 책임감을 통해서 시민들의 눈높이에 맞는 본연의 역할을 하기에는 역부족이었다. 출마할 때는 지역민을 위해서라면 무엇이든 모든 문제점을 해결 할 것처럼 요란스럽지만, 막상 당선되면 문제를 다르게 보는 창의성은 찾아볼 수 없었다. 행정을 감시하고 견제해야 할 지방의회 의원들은 자당에서 공천받기 위한 눈치 보기에 급급하고, 지역사회를 바라보는 문제의식과 현안별로 학습하는데 소홀히 하면서, 과거형 지방정치 답습과 기득권층을 대변하려는 듯한 안타까운 분위기는 지금도 계속되고 있다. 지역민들의 삶을 높이는데 있어서 올바른 예산 집행을 하고 있는지에 대한 면밀한 분석과 사후 미래를 제시하는 지방의원은 흔하지 않다.

도시철도2호선 공론화 과정에서 보여준 광주시의회 의원들의 모습은 수많은 권한과 학습을 통해서 상임위원회에서 맡은 정책 전반에 대안을 제시하고, 예산결산심의능력, 행정사무감사능력, 주요현안별 문제의식, 집행부감시 능력 등이 얼마나 있는지 의문이 들게 했다.

신축아파트와 건물들은 하늘 찌르듯 높은 빌딩숲으로 변하여 조망권과 바람길은 없어지고, 햇빛을 볼 수 있는 시간은 점점 줄어들어 드는 등 광주시는 삭막한 도시로 전락하고 있다. 도심재생이라면서 여기저기 아파트 숲이 들어서 숨 막히는 도시로 변해가도 시의원들은 거론조차 못하고 있다. 도시공원 일몰제, 민간공원특례사업 문제점, 2순환도로 관리 등 논란이 있는데도 시의원들은 꿀 먹은 벙어리와 같다. 건설사들이 부실공사 및 관리 부실로 문제를 일으켜도 시의원들은 그냥 넘어간다. 수영대회를 치르고 난 후에 닥쳐올 부작용을 최소화 하는데 무엇을 준비하고 개선해야할지 거론도 하지 않는다.

우리시민 세금이 효과적으로 사용될 수 있도록 하는 본연의 역할을 충실히 하지 못하고 기득권층에 합류하여 의원 행세만 하려는 의원들을 어떻게 평가 할 것인가!

8. 균형 잡힌 참다운 지역 언론은 없는가

도시철도2호선 시민모임의 출발부터 공론화 마무리 과정까지 지역 언론이 보도한 내용을 보면 많은 아쉬움이 남는다. ‘윤장현시장 임기내착공반대 시민모임’은 착공 저지를 성사시킨 뒤, 공론화요구시민모임으로 명칭을 변경하여 이용섭시장후보등 대부분 후보들에게 ‘공론조사 후 착공’한다는 확답을 받았다. 이후 ‘사람중심 미래교통 시민모임’으로 명칭을 변경하고 광주다운 공론화와 정책대안 제시로 활동을 이어갔다.

‘윤장현시장 임기 내 착공반대’ 활동 시에는 일부언론을 제외하고 ‘시민의 피로도’, ‘갈등증폭’, ‘2호선 흔들림 없이 계획대로 추진’, ‘광주건설단체 호소문’, ‘2023년 개통 원안 재확인’등이 보도의 주류였다. ‘공론화요구 시민모임’ 당시에는 ‘또 제동 걸린 도시철도2호선’, ‘시장후보들 대부분 공론화 후 착공에 동의’ 등이었다. 이후 ‘사람중심미래교통 시민모임’으로 명칭을 변경하여 본격적으로 공론화 준비에 착수했다. 이용섭 시장 취임 이후 공론화가 진행 중이어서 언론으로서 본연의 역할이 무엇보다도 중요한 시기였다. 광주시의 일방적인 불공정 공론화를 진행하고 있는데도 언론들은 제대로 된 공론화를 유도하지 못하였다. 시민모임이 조직이나 자금에서 어려움이 있었는데도 불구하고, 지역 언론들은 균형을 잡아주지 않는 보도들을 쏟아냈다. 착공 저지부터 공론화 마무리까지 무엇이 문제이며, 어떤 사유로 시민모임이 결성되어 활동하고 있는지 분석하여 대안을 찾으면서 심도 있게 접근한 보도가 없었다. 불균형 변칙적인 공론화과정에서도 마치 광주시를 대변하는 듯한 보도 논조도 있었다. 물론 시민모임 활동을 상세하게 보도 한 언론사도 있었지만 극소수 언론사뿐이었다. 가끔 지역과 연결된 정책을 분석하여 문제점과 시사점을 보도하는 경우도 접할 수 있었으나, 공론화 과정에서 지역 언론으로서 균형감이 떨어진 다수의 보도들은 많은 아쉬움을 남겼다.

이는 이전 사례를 보더라도 확인할 수 있다. 지금 땅 속에 묻혀있는 서방지하상가 사업 시행 시 광주시와 언론에서는 사업진행 과정에서 지방자치시대 주민참여 새로운 모델이라는 보도를 단골로 다뤘다. 하지만 사업이 실패한 이후에는 원인분석도, 대안제시도, 재발방지책도 거의 내놓지 않았다. 세금과 행정낭비 대표적인 사례인데도 말이다.

전라남도 F1사업이나, 수요예측 잘못으로 인해 광주지하철과 2순환도로가 천문학적인 세금으로 운영되고 있는데도, 지역 언론에선 방지 대책과 경각심을 느끼게 하는 보도를 접하기 쉽지 않다.

해당 지자체와 의회에서 배포한 보도자료를 중심으로 받아쓰는 홍보성 기사와 보도는 이제 당연한 것으로 여겨지고 있다. 얽히고설킨 지역 정서에서 언론사들의 건전한 비평과 시민들이 기대하는 보도는 정말 기대하기 힘든 것인가! 경영난과 맞물려 있다지만, 지방자치단체장의 눈치 보지 않고 보도하는 언론사는 없는 것일까! 한편으로 공론화기간은 시민을 위한 대안언론이 없다시피 하는 것을 가슴 아프게 받아들여야 했던 시간이었다.

9. 시민을 위한 진정한 전문가를 찾습니다

앞서 거론했던 실패한 사업들은 수요예측의 잘못으로 지방재정에 큰 타격을 주고 있는 사례들이다. 민간공원개발, 어등산개발, 고층건물들로 인한 도시환경 등의 사안은 단체장은 물론 전문가들이 판단하고 확정한다. 또한 도시교통, 사회복지, 관광, 지역경제, 취업 등 모든 분야의 정책들은 전문가들의 의견이 반영된다. 교수들이나 전문가들에 의해서, 용역업체나 사업자들, 즉 이해당사자들에게 맞추는 듯한 자문 또는 용역이 되느냐, 아니면 시민들의 삶의 질을 높이는 용역이냐에 따라 정책의 방향은 180도 달라진다. 기득권층 주도 하에 계획하고 설계 해놓은 사업들을 시민자치시대에 시민주체를 강화하고 변화하는 행정으로 유도하기 위해선 혁신적 행정과 전문가가 필요하다. 수요예측을 잘못했다면 어떤 사유로 잘못이 되었는가라는 설명이 필요한데, 제도와 시스템이 잘못되었다는 변명만 들을 뿐이다. 지역을 멀리보고 시민을 위한 공무원, 교수, 또는 전문가는 진정 없는 것인가! 한번 결정 하고 실패한 사업이 되어도 책임지는 전문가들은 없다. 고층빌딩 숲으로 숨 막히는 듯한 도시가 되도록 그냥 보고만 있을 것인가! 단체장은 오로지 다음 당선을 위해 마음이 쏠려있는 현실 속에서, 20~30년 후 주요 현안들을 걱정하는 진정한 전문가가 절실한 때다.

10. 앞으로 과제와 다섯까지 대안을 제시한다

잘못된 시스템이었다면 규정과 법을 바꾸려고 노력하자. 법을 바꾸기 힘들다면, 상위법에 위배되지 않는 지방 조례를 재정하여 세금낭비를 최소화 하는데 필요한 아래 5가지를 제안한다.

첫째, 일정금액이상의 사업이나, 시민들의 삶에 직접적인 영향을 미치는 사업 등은 의무적으로 공정한 시민숙의조사 제도를 거쳐야 한다.

둘째, 의회의원 몇 명이상이나, 일정수의 시민들의 요청 및 시장이 판단하여 시민참여 숙의공론조사를 거치는 절차가 필요하다.

셋째, 수요예측을 지역에서 다시 검증하는 시스템을 만들어야 한다. 용역사에서 법과 기준에 의해서 실시한 수요조사결과 할지라도, 다시 검증하는 제도가 절실하다.

넷째, 수요예측이 맞지 않을 경우 일정한 허용오차는 제외하고 단체장이나 해당공무원들에게 정년 이후에도 책임을 묻는 제도를 시행하자. 이는 시민들의 막대한 피해를 줄이자는 것이다.

다섯째, 올바르고 공정한 시민숙의공론조사가 필요하다. 사업 기획과 계획 단계, 또는 필요성이 인식되었을 때 사전에 제대로 된 숙의공론조사를 하여야 한다. 사업추진 후 민원이 발생 할 경우 변칙적인 공론화를 추진 할 것이 아니라. 사업 추진 이전에 시민들과 함께 머리를 맞대고 함께 풀어나가는 행정문화가 시작되었으면 한다. 이러한 행정을 뒷받침하기 위하여 조례를 만들고 시행하는 세칙을 만들어 공표하였으면 한다.