시도통합 논의 전개과정과 교훈
시도통합 논의 전개과정과 교훈
  • 시민의소리
  • 승인 2001.09.07 00:00
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오재일 전남대 교수
##시도통합 논란 시민대토론회 주제발표 주요내용

이젠, 국가차원 제도 개선 논의돼야

도청이전.시도통합 엄밀히 구별돼야
통합문제는 광역시 제도 존폐 직결
이전논의 목포권 주민 동의 있어야
2년 앞을 못본 리더십... 자성하라


   
광주·전남이 그 어느 때보다도 중앙정치와의 관계성이 좋아진 상황에서 서로 힘을 합쳐 살기 좋은 지역사회 만들기에 혼혈을 쏟아야 할 이 중차대한 시기에, 비생산적인 소모전 속에 허우적거려야 하는지 안타까울 뿐이다. 현재 논의되고 있는 시도통합과 도청이전 중단 논의는 다음과 같은 문제점을 가지고 있다.

첫째, 시·도 통합논의는 작년 연말부터 불기 시작한 일부 중앙언론과 정치인, 그리고 중앙행정관료의 향수어린 과거에로의 회귀인 반자치적 반시대적 발상으로부터 시작되었다는 점이다. 중앙정부가 중앙권한을 지방으로 이양하기 위한 입법적인 조치를 하면서까지 '지방화'를 목소리 높여 주창하고 있지만, 지방화의 구체적인 표현인 실질적인 분권화에는 매우 인색한 중앙의 발상에 왜 지역사회가 편승하고 있는가 하는 점이다.

둘째, 도청이전과 시·도 통합문제는 밀접한 관계를 가진 것은 사실이지만, 엄연하게 구별되어야 한다는 것이다. 또한 이번 시·도 통합 재론의 주요 배경인 광주광역시의 도심공동화 문제는 도청이전 결정 이전의 문제로서 이미 유기체로서의 '도시'의 성장과정에서 자연스럽게 나타난 현상이다. 이는 도시의 성장과 쇠퇴라는 도시 발전사에 있어서의 구시가지 공동화 문제로서 광주만의 문제가 아니라는 것이다. 광주광역시 동구의 인구감소는 도청이전 논의가 본격화되기 훨씬 이전부터 나타나고 있는 것이다.

셋째, 2년 전에 일부 시민사회단체와 도의회 의원을 중심으로 도청이전 문제를 결사적으로 저지하고자 했을 때, 현재 도청이전의 부당성을 소리높여 외치고 있는 일부 지도급 인사들은 당시 어떠한 입장을 취하였던가에 대한 자성이 필요하다. 2년 앞을 내다보지 못한 지역사회의 리더쉽이기에, 정동채 지부장이 제기하고 있는 바와 같은 광주의 난맥상과 이를 극복하기 위한 개혁이 요청되고 있는 것이 아닌가?

넷째로, 시도 통합문제는 광주·전남만의 문제가 아니라는 것이다. 이는 광역시 제도의 존폐에 직결되는 문제로서, 우리 지역과는 다른 입장에서 기존 시의 광역시에로의 승격(?) 문제로 지역적 갈등을 겪고 있는 경기도를 중심으로 하는 다른 지역의 주요 현안이 되고 있는 국가적인 과제이기도 하다. 그런데 중앙정부적 차원에서는 현재 광역시 문제에 대한 근원적인 재검토를 하지 않으며, 따라서 광주·전남만의 통합은 정치적, 법률적 장애요인이 너무나도 많다는 것이다. 특히 이웃 일본에서와 같은 指定市, 中核市, 特例市, (보통)市와 같은 도시의 규모와 능력에 따라 차등 취급하는 제도적 장치가 미약한 상태에서의 시도 통합논의의 비현실성이다.

다섯째로, 합법적으로 도청이전이 결정된 지금, 이를 번복했을 경우 목포권의 반응을 생각하여야 한다는 것이다. PIMFY 현상으로서의 도청이전 백지화는 해당 지역민의 동의가 없다면 번복하기 어렵다. 해당 지역민의 입장을 생각하지 않은 광주권의 일부 도청이전 백지화 움직임도 어떠한 면에서는 집단이기주의라고 할 것이다.

도청이전 반대 및 광주전남통합 추진움직임은 이상과 같은 문제점을 가지고 있는 바, 이를 합리적으로 해결하기 위한 방안은 무엇인가? 이미 앞에서도 언급했듯이, 현 시점에서의 광주·전남 통합논의는 그 해결책을 찾기 어려운 끝없는 수렁 속에 빠져들 가능성이 매우 크다. 따라서 광주·전남만의 논의 수준을 넘어선 국가적 차원에서의 제도 개선에 주안점을 두는 방향으로의 방향전환이 요청된다.

첫째로, 자치구역 개편 과정에서 지방자치단체가 직면하게 되는 정책딜레마를 완화하거나 시·도간 정책갈등을 관리할 수 있는 제도적 개선 노력이 선행되어야 한다. 그런데 도의 딜레마는 공간적·구조적 제약으로 쉽게 해결할 수 없으나, 광역시의 딜레마는 제도 개선을 통해 완화될 수 있는 가능성이 높다. 따라서 광역시의 딜레마를 해소할 수 있는 제도개선을 모색할 필요가 있다. 예를 들면 시·도 통합이 되더라도 대도시행정의 특수성과 자율성을 충분히 보장할 수 있는 제도적 장치(예: 일본의 지정시제도 도입, 중앙정부와의 직접 교섭권 인정 등)를 도입함과 아울러 [시·도 통합에 따른 불이익배제원칙]을 설정하여 광역시가 시세 확보 및 중앙정부로부터 재정지원 확보에 있어서 불이익을 당하지 않도록 지방재정제도를 개편하는 것이 필요하다.

둘째로 자치구역 개편, 특히 시·도 통합을 위한 정책결정과정에서 시장과 지사는 양자택일적 갈등구조 속에 놓여 있으며, 체제적(시·도 수준) 기회손실과 정책결정자의 개인적 기회손실이 일치하지 않기 때문에 정책결정과정에서 체제적 관점보다는 시장과 지사의 주관적 기회손실을 중요하게 고려함으로써 대안선택의 왜곡을 초래할 수도 있다. 또한 지방의회 의원들의 경우에도 정치적 이해관계에서 자유롭지 못해 지역주민들의 의사를 제대로 반영하지 못하고 있다. 따라서 시·도 통합 또는 도청 소재지의 이전과 같이 지역과 지역주민의 생활에 중요한 영향을 미칠 수 있는 정책을 보다 합리적으로 결정할 수 있도록 하기 위해서는 지역주민들이 정책결정과정에 직접 참여하는 방법을 개발하고, 이들의 의사에 법적 기속력을 부여하는 방안을 도입할 필요가 있다. 이를 위해 지역주민들의 총의를 효과적으로 결집할 수 있도록 주민투표법을 제정하고 자치구역 개편과정에서는 주민투표의 실시를 의무화하는 것이 필요하다.

셋째로 자치시대에 있어서 지방자치단체가 자치구역 개편을 위한 자율적이고 주도적인 노력을 전개하는 것은 자연스러운 일이다. 그러나 시·도 통합에 대해서는 중앙정부가 최종 결정권을 보유하고 있으며, 도청 소재지 이전의 경우에도 사전협의권을 행사하고 있다는 점에서 중앙정부의 정책조정 및 지원기능이 적극 발휘되어야 한다.

넷째로, 자치(행정)구역은 국가운영의 기본단위로서 국민(주민)편의, 국가경쟁력 제고, 남북통일이라는 차원에서 국가 운영에 있어서 매우 중요한 요소이다. 따라서 중앙정부는 국가시스템의 재정비라는 차원에서 반드시 한번쯤은 정리하여야 할 국가적 과제이다. 따라서 정치적 이해관계를 떠나 여·야가 한시법(5년)으로 가칭 "자치구역 재편위원회'를 구성하여, 충분하고 폭넓은 국민적 합의 속에서 자치구역을 근본적으로 재편하도록 하여야 할 것이다.

다섯째로, 21세기 국가(지역)경쟁력에서 물류비용과 이와 연관된 항구(공항)가 중요하다는 사실을 인지하고서 광주권과 목포권과의 역할 분담을 지역사회의 지도층은 깊게 고려하여야 한다고 생각한다. 특히 2002년 준공되는 무안국제공항이나 목포항구가 광주로부터 4-50㎞ 정도 밖에 안된다는 사실을 염두에 두고서 양 권역간의 인프라 구축을 통하여 역할을 분담함으로서 상승적인 지역발전 방안을 적극 검토하여 보아야 할 것이다.






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