지방자치시대에 지역의 주인은 당연히 지역주민이다. 주인인 주민들로부터 수임 받은 권한을 행사하는 주체가 지방자치단체인 것이다. 자치단체장은 단순히 수임기관의 리더일 뿐이다.
요즘 단체장들 중에는 자신이 자치단체의 주인인 것처럼 행동하는 사람이 많다는 지적이 있다. 이런 사례가 있다면 이는 큰 착각이다. 단체장은 시 ‧ 도, 시 ‧ 군 ‧ 구와 같은 자치단체의 사무소를 지키는 공무원들의 리더일 뿐 그이상도 그 이하도 아니라는 사실을 명심해야 한다.
자치시대 지방행정가의 행동기준은 ‘정도(正道)’가 되어야 한다. 그렇다면 정도는 어떻게 구현될 수 있을까.
나는 그 첫째가 주민의 의사(意思)라고 생각한다. 의사는 진정한 의사여야 한다. 일시적으로 일부의 이익에 의해 좌우되는 의사가 아니라 다수주민의 공통된 의사, 다시 말하면 최대공약수적 의사를 말한다. 주민의 의사를 확인하면 강력한 추진력이 필요하다. 주민의사는 행동기준이고, 강력한 추진은 행동양식이 되는 것이다.
두 번째의 행동기준은 공무담임권을 가진 단체장과 공무원들의 ‘양심(良心)’이라고 생각한다. 양심은 겉으로 드러나지 않는다. 프랑스의 철학자 칸트가 말한 대로 밤하늘의 별처럼 우리 가슴속에서만 빛을 발하기 때문이다. 양심에 따라 행동하고 사고할 때 주민들은 공조직을 신뢰한다. 양심은 도덕성과 직결되는 말이다. 양심은 청렴한 공조직, 성실한 자세로 일하는 공무원을 만들어 낸다.
세 번째 행동기준은 ‘법령과 기준’이다. 법대로 하자는 것이다. 가장 손쉬운 행동기준이다. 그렇지만 유념할 점은 법을 합목적적으로, 합리적으로 해석할 줄 알아야 한다는 것이다. 단순하고 물리적인 해석만 하는 것은 금물이다. 주민의 의사를 구현하는 데 어떤 해석이 필요한가 부단히 연구해야 한다. 똑같은 법 규정을 앞에 두고도 공무원들의 집행은 천차만별로 나타나는 것이 현실이다. 주민을 위해 긍정적으로 해석하는 공무원이 있는가하면 안 되는 쪽으로만 연구하는 공무원도 있다. 주민의 신뢰를 받기 위해서는 주민이 요구하는 바를 해결할 수 있어야 한다. 주민들에게 필요할 때 행정은 늘 곁에 있어야 한다는 뜻이다.
자치시대에는 단체장을 포함한 모든 공직자들에게 이상의 세 가지 행동기준이 필요하다고 믿고 있다.
그런데 문제는 세 가지 행동기준들이 상충할 때도 있다는 것이다. 법 규정이 잘못 되어 있다면 당연히 주민의사는 법 규정을 무시하고 다른 요구를 하기 마련이다. 법이 현실을 따르지 못하는 경우가 허다하기 때문에 이런 일은 예상외로 자주 접하게 된다. 대단히 드문 일이지만 주민의사가 공무원 개인의 양심이나 가치관에 반할 때도 있을 것이다.
이럴 때 나는 이런 기준을 갖는다. ‘양심’이 가장 최우선의 가치이고, 그 다음이 ‘주민의 의사’ 마지막이 ‘법과 기준’이 된다. 그런데 양심과 주민의사는 거의 일치한다고 보면 틀림없다. 그렇기 때문에 늘 주민의사를 살피는 자세가 필요한 것이다. 주민의사가 법 규정에 반한다면 제도개선을 추진해야 한다. 법과 제도를 현실에 맞게 조정하고 개혁해야 한다는 뜻이다.
결국 자치시대 행정가의 행동기준은 ‘주민의 의사’로 귀결된다. 곧 주민의 의사가 존중될 때 자치시대는 완성되는 것이다.
