| 미국 발 금융위기의 충격이 서민경제에 직접적 타격을 주는 실물경제로 옮겨가고 있는 분위기다. 광주에서도 최근 자영업자들의 폐업이 속출하는 등 체감경기가 IMF외환위기 때보다 더 어렵다는 한숨소리가 커지고 있다. 살림살이가 어렵다보니 각 가정 뿐 아니라 관공서 역시 허리띠를 바짝 졸라매고 긴축 재정운영에 들어갔다. 본지는 예산의 효율적 운영을 점검하는 차원에서 이번 호부터 지방 공공예산에 대한 기획을 3회에 걸쳐 싣는다. <편집자 주> |
최근 10년간 민선 지방자치단체의 살림살이 규모는 비약적인 성장을 거듭해왔다. 민선 지방자치 실시 첫해인 1995년 47조 152억원에서 2004년 98조8,924억원으로 두 배 이상 늘었다. 2004년 기준으로 중앙 정부 예산(161조 2,627억원)과 비교해 보면 61.3%수준. 따라서 지방재정의 효율적인 운영과 관리 여부가 국가재정 전체의 효율성·건전성과 직결된다고도 말할 수 있다.
하지만 정부가 지원하는 교부금 등 보조금과 재정지원책은 지자체의 재정자립을 통제하는 수단으로 적절히 이용되고 있다.
지자체 의존재원의 구성을 분석해보면 의존재원 중 중앙정부의 보조 및 양여 목적대로 지자체에서 집행해야 하는 국고보조금과 양여금이 지방재정에서 차지하는 비중이 1995년 13%에서 2004년 17.6%로 증가한 반면, 중앙정부로부터 교부받아 지자체가 자율적으로 사용할 수 있는 교부세는 12.3%에서 14.7% 증가해 지난 10년간 지방재정의 중앙 예속성은 심화됐다고 볼 수 있다.
▲ 독자운용예산 1500억원에 불과
이러한 까닭에 예산의 효율적 배분을 위한 계획은 무엇보다 중요하다. 예산편성 및 집행과정에서 제일 중요하고 가장 먼저 수립되는 계획은 중기지방재정계획. 중기지방재정계획은 각 지자체가 3~5년 정도의 기간을 정해 수립하는 수입 및 지출에 관한 재정계획으로 중장기적인 관점에서 사업계획과 재정계획을 연동시키는 제도다.
성시경 시민경제사회연구소 연구위원은 “중기지방재정계획은 투자재원의 배분과 사업의 우선 순위를 결정하기 위한 기본적인 계획”이라며 “지자체는 실천 가능한 계획을 수립해 재정운영이 계획성 있고 건전하게 운영되도록 해야 한다”고 강조했다.
광주시는 2008 중기지방재정계획에서 우선 세입기반의 구조적 취약과 정부 부동산 세제개편으로 안정적인 세입기반 확충이 어렵다고 전제하고 법적 의무적 경비부담 증가, 현안 계속사업 마무리 사업 투자에 따른 세출규모는 더욱 증가할 것으로 전망했다.
구체적으로는 사회복지 분야의 지원 대상 및 범위 확대, 제2순환도로 민자구간, 버스준공영제, 공기업 운영비 지원 등 경직성 경비부담이 지속적으로 증가할 것으로 예상했다. 한마디로 들어올 돈은 없고 나갈 돈만 늘어나는 모양새다.
이에 따라 중기지방재정계획 수립의 중요성은 나날이 높아져가고 있지만 형식적인 수준에 머물고 있고 위원회 역시 거수기 역할에 불과하다는 비판의 목소리가 크다.
이에 대해 광주시 관계자는 “중기지방재정계획대로 진행되는 것이 가장 이상적이긴 하나 국가예산의 영향을 많이 받는 특성상 일관성을 갖기 어렵다”며 “원칙적으로는 중기지방재정계획과 예·결산이 근접해 맞아 떨어져야 하지만 현실은 그렇지 못하다”고 말했다.
국가보조금 관련 법령이 수시로 바뀌면서 지자체의 독자적 그림을 그릴 수 없는 한계가 있다는 것. 이러한 중앙 예속적인 예산의 속성상 지자체장의 의중을 반영한 독자사업을 추진하기에는 여러 무리가 따른다.
예산 전문가들에 따르면 지난해 총 2조8026억원의 예산 중 계속사업비와 신규사업비 경직성 경비부담을 제외하면 1500억원 정도가 지자체장이 순수히 운영할 수 있는 예산인 것으로 추정했다. 대부분의 예산을 중앙정부 또는 시에서 지원받고 있는 구의 경우는 10억~15억원에 불과한 실정이다.
▲ 전국/지자체 (단위: %)
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구분 |
전국(2007년) |
특별 ·광역시(2007년) |
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재정자주도 |
해당지자체 |
재정자주도 |
해당지자체 |
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최대 |
93.15 |
서울특별시 |
93.15 |
서울특별시 |
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최소 |
31.66 |
전라남도 |
71.42 |
광주광역시 |
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평균 |
67.09 |
77.97 |
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▲ 투융자심사 무사통과도 문제
중기지방재정계획이 작성되면 지자체는 재정 투·융자 심사를 거쳐 예산을 편성하고 지방의회의 심의를 거쳐 사업을 집행하게 된다. 광주시는 지난달 27일 중앙 투·융자 심사와 자체 투·융자 심사에서 빛고을문화커뮤니티센터 건립 등 3건과 장애인 재활전문병원 건립 등 13건에 대해 각각 적정 통보를 받았다.
투·융자 심사는 중기지방재정계획 다음으로 중요한 절차지만 자체 20억원 이상 300억 미만의 자체 심사에서 단 한 번에 적정 통보를 내리는 것이 꼭 순탄한 일이라고 보기는 어렵다. 투융자심사 위원회는 2006년 상반기 각 구별 사업검토에서 유보 2건과 재검토 3건 조치를 내린 이후 2006년 하반기부터 올해까지 모든 사업에 조건부 내지는 적정 통보를 내렸다. 위원회의 더욱 신중한 검토와 판단이 요구되는 지점이다.
▲ 광주전남 재정자주도 전국 꼴찌
위에서 보듯 예산의 효율적 운영을 위한 절차들은 만들어져 있지만 이를 얼마나 잘 준수하는가가 문제다. 특히 재정자주도가 낮은 광주전남의 경우는 특히 그렇다. 재정의 건전성을 측량하는 지표로 흔히 이용되고 있는 지방자립도는 요즘 들어 그리 중요한 지표로 활용되지 않는다.
대신 자체수입(지방세＋세외수입)과 자주재원(지방교부세＋재정보전금＋조정교부금)을 합산한 재정자주도나 지방세 수입과 교부세를 총예산규모로 나눈 재정력 지수가 얼마나 높은지에 따라 지자체장이 쓸 수 있는 가용예산이 얼마인지를 측정할 수 있는 지표로 활용된다.
하지만 표에서 보듯 자체수입이 빈약한 광주와 전남의 재정자주도는 전국과 특별·광역시 중에서 가장 낮은 수준인 것을 알 수 있다.
그렇다면 허리띠를 졸라매야 한다면 어디서부터 손을 대야 할까. 민자로 건설된 2순환도로의 보전비용과 같은 경우 정책결정의 과오에 따른 정치적 책임을 물을 수는 있어도 예산을 줄일 수는 방법은 없다.
다만 과거의 전철을 되풀이하지 않기 위해 지하철 2호선 건설과 같은 대규모 시책사업 시행시 철저한 타당성 검토와 사회적 합의가 선행되야 하며 입찰과 구매과정에서 유착을 통한 예산낭비, 설계변경으로 인한 예산낭비, 각종 민간행사에 지원되는 민간 보조금을 통한 예산낭비 등을 줄여야 한다는 지적이다.
예산전문가인 이원희 한경대학교 행정학과 교수는 “원천적으로는 예산검토 시기에서 합리적이고 분석적인 접근이 필요하며 집행에 대한 철저한 평가가 이뤄져야 한다”면서 “무엇보다 시민들이 직접민주제적 요소 도입을 통해 끊임없는 감시가 필요하다”고 주장했다.
※이 기획기사는 지역신문발전위원회의 연수지원을 받았습니다.
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계획수립 지침 제시 (행정자치부) |
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○ 국가중기계획의 지역화 ○ 관계중앙행정기관과 협의 |
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중기지방재정계획수립 (2007~2011) |
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○ 세입․세출 추계 및 재원배분 ○ 부문별 계획수립 |
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계
획 |
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투자사업심사 (투자심사위원회) |
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○ 주요투자사업에 대한 타당성 검토 ○ 투자우선순위 결정 |
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연 동 화 |
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예 산 편 성 |
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○ 예산편성 방침결정 ○ 가용재원 적정배분 |
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관 리 운 영 |
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예산 심의 확정 |
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○ 지방의회 심의 |
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사 업 집 행 |
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○ 예산집행 사전심의 ○ 사업추진, 확인평가 |
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평
가 |
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심 사 분 석 |
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○ 사업효과성 판단 |
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-출처 : 행정안전부
